当前位置:首页 > 调研与思考 > 理论与研究
巨灾中磨砺 艰难中历练
阿坝州政府应急管理   发布时间:2010-11-27  来源:阿坝州政府应急管理办公室

巨灾中磨砺  艰难中历练

——阿坝州应急管理工作的主要做法和体会

何  飚   李  涌

 

  《中华人民共和国突发事件应对法》施行三年来,阿坝州应急管理工作先后经历了抗击千年不遇的特大地震、百年不遇的特大山洪泥石流灾害以及反分裂维护稳定的考验,在推进经济社会跨越发展和实现长治久安的两个战场上得到锤炼,出色保卫了人民群众生命安全和灾后恢复重建成果,社会管理水平得到提升。三年来,我们在应急中学习应急管理,在应急中推进依法行政,主要做法和体会是:

  一、牢固树立责任意识和使命意识

  阿坝州是处理突发事件任务十分繁重的地区之一。一是应对自然灾害任务十分艰巨。阿坝州地处青藏高原向成都平原、四川盆地的过渡地带,沟壑纵横,山势陡峭,地质构造复杂,局地单点极端天气现象突出,内陆各类自然灾害种类齐全、发生频繁、受灾程度重、救灾难度大,其中尤以地震、雪灾、干旱、山洪、泥石流、森林火灾等灾害最为常见,而且,灾害发生的隐蔽性和突发性极强,呈现多发、频发、集中发的特点。二是应对事故灾难任务十分艰巨。道路交通、危化品运输、火灾等事故灾难的隐患多、防范任务重。加之,拥有九寨沟、黄龙、四姑娘山、大熊猫、大草原、大冰川等众多高品位的世界级旅游资源,正在建设国际、国内精品旅游目的地,灾难事故发生后的影响力和影响面巨大。三是应对公共卫生事件的任务十分艰巨。阿坝州幅员面积8.42万平方公里,服务半径大,医疗卫生条件比较落后,加之每年来州旅游的人数超过800万人次,规划到2015年年接待游客将超过2300万人次。一旦发生重大公共卫生事件,处置难度大,妥善处置的使命重大。四是应对社会安全事件的任务十分艰巨。阿坝州是四川主要藏区之一和我国羌族的主要聚居区,也是我国藏传佛教的重点区域,寺庙多、教派多、喇嘛多、活佛多、信教群众多。棘手的民族问题、敏感的宗教问题和急迫的民生问题相互交织。在巩固国防、维护祖国统一、反对民族分裂等方面具有十分重要的战略地位,反分裂维稳的斗争形势复杂、艰巨、长期,应对好社会安全事件事关维护国家统一、巩固民族团结、保障社会和谐大局。

  以上四个“十分艰巨”,尤其是作为“5·12”汶川特大地震的震中地区、全国乃至世界著名的旅游区、反分裂维稳的前沿阵地和敏感地区,决定了应急管理工作在政府工作中的地位和作用。政府工作人员必须增强做好应急管理工作的使命感、责任感,以超常的努力来探索和创新应急管理方法,完善管理体制机制,提高能力和水平,适应应急处突工作的需要。

  二、加强领导,健全机构,锻造过硬队伍

  一是领导有力。阿坝州委、州人民政府历来十分重视应急管理工作。特别是在“3·16”反分裂维护稳定和抗击“5·12”汶川特大地震以来,把切实做好政府应急管理工作作为各级党委、政府的重大工作,作为政府职能转变的重大任务,在应急管理工作上,切实发挥着第一领导和责任主体作用。

  二是机构健全。根据《突发事件应对法》第九条关于“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。”的要求,阿坝州政府明确州、县人民政府办公室是州、县突发公共事件应急管理的办事机构,设州、县人民政府应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总、综合协调和督促检查等职能,发挥运转枢纽作用。州、县应急管理办公室主任由同级政府办公室主任兼任,州政府秘书长领导州政府应急管理办公室和州政府总值班室工作。实践证明,将同级政府办公室与应急办公室力量进行整合,在应对突发事件中便于协调联络、便于统一指挥、工作力度大、效率高、成效明显。与此同时,阿坝州强力推行应急管理工作“一岗双责”,切实落实“一把手”责任制,规范推进政府值班和应急值守工作,在四川省21个市州率先整合政府总值班室和应急办应急值守职能,建立健全了政府总值班室和政府应急办“一套班子、两块牌子”的工作体制和运行机制,提高了行政效能,确保了信息畅通,基本实现了应急管理工作常态化,在多次重特大突发事件应对处置过程中发挥了重要作用。

  三是锻造过硬队伍。强力推进应急队伍建设,形成专业、半专业和社会参与的应急队伍。不断加强森林防火、防汛抗旱、医疗救护、通讯保障、动物疫情防治等应急队伍建设,组建阿坝州特警支队,专业应急队伍建设不断加强,应对能力和战斗力日益提高。组建县级民兵常态分队、乡镇民兵应急分队,成为专业应急队伍的重要补充和基层延伸触角。建立乡镇气象信息联络员、乡村地质灾害监测员、国省干道危险路段观察哨等社会参与应急队伍,在一线监测预警、抢险救灾方面发挥了较大作用。同时组建了阿坝州应急志愿者队伍,积极探索志愿者在突发事件应对中的管理和使用。

  三、坚持依法行政,不断完善应急预案体系

  一是制定应急管理自治法规。认真总结应对处置“3·16”阿坝等县打砸抢烧暴力犯罪事件、“5·12”汶川特大地震的经验教训,在全国市(州)一级率先制定出台了应急管理工作的自治法规——《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》。在全州深入开展应急管理法制宣传进机关、进学校、进企业、进社区、进乡村活动,全面提升社会应急管理法制意识。先后组织开展了机关事业单位应急管理法律法规和知识全员培训,基层司法助理员《突发事件应对法》专题培训和乡镇应急管理暨气象信息员专题培训,有效提升了应急管理的依法行政水平。

  二是不断完备预案体系。“横向到边、纵向到底”的预案体系初步形成,印发实施州级总体应急预案1个,专项应急预案27个,部门应急预案120个;13个县制定县级预案611个,乡镇制订各类应急预案1147个,村制订各类应急预案1014个;27个国有企业、104所学校制订了应急预案。阿坝州政府办公室组织编写了《阿坝州应急预案汇编》,成为阿坝州应急管理的工具书。

  三是坚持动态管理。建立两年一次的预案修订机制,对境内常发灾害的应急预案做到年年修订,如森林防火预案、地质灾害防治预案等。每一次重特大突发事件发生后,立即总结处置应对经验,及时对预案进行修订完善。建立应急预案评估审查制度,由应急办牵头,对各级各部门的应急预案进行备案、评估和审查。

  四是坚持科学修订。以“增强实用性和可操作性”为出发点和落脚点,推进预案的集中修订工作。认真总结“5·12”汶川特大地震的工作经验,将交通、通信等基础设施受灾害影响可能出现的预设条件考虑得更充分、更极端、更全面,进而将应急响应程序和工作对策思考更具针对性、操作性和实用性。目前,州级专项预案和部门预案的第一轮集中修订工作已基本完成。

  五是坚持经常演练。针对城镇、边远村寨、学校、工矿企业、施工单位等不同群体,开展涉及森林(草原)防火、防汛抗旱、地质灾害防范、紧急疏散转移、矿井救援、医疗救护、突发公共卫生事件防治、交通事故处置、环境卫生防护等不同类型突发事件的经常性应急演练,达到从演练中检验预案、用演练提升能力的效果。先后成功组织开展全州所有学校参加的应急疏散演练、军警民联合反骚暴乱演习、地方企业联合防汛演练、甲型H1N1流感疫情防控演练等一系列大型演练活动。

  四、创新科学的监测预警系统

  一是加快专业监测系统现代化建设。克服财力有限的困难,持续致力于各类防灾减灾监测预警系统建设,在“5·12”汶川特大地震前,基本完成了地震、气象、水文、地质、森林(草原)防火、环境、食品药品监督等专业监测预警系统的现代化建设。2007年10月,阿坝州数字地震台网正式运行,成为全省市(州)第一个24位宽频带数字地震台网,为“5·12”汶川特大地震速报做出重要贡献。气象自动化观测站密度不断增加,布局日趋合理,预测预报水平不断提高,在“8·14”汶川特大山洪泥石流灾害期间,提前做出准确的气象预测信息。

  二是推进防灾减灾预警平台整合。“5·12”汶川特大地震后,更加注重一线防灾减灾预警平台建设,不断努力探索和创新。在应对“8·14”特大山洪泥石流灾害中,阿坝州在特大山洪泥石流重灾区汶川县映秀镇建立“一站两哨一统一”的城镇预警系统。“一站”指设立气象服务站,可在重要天气过程中实施每3小时一报的气象监测;“两哨”指在地质灾害重大隐患区安装次声波、雨量报警器等仪器观察哨,组织公安和民兵巡查观察哨,建立起人工监测、仪器监测双重“守望”的安全监测体系;“一统一”指统一预报、预警和临灾转移信号发布的规范流程和方式,统一指挥临灾避险转移。“一站两哨一统一”的城镇预警系统在应对特大山洪泥石流灾害中发挥了重要作用,效果显著,成为映秀镇建设防灾减灾示范区的重要一环。

  三是不断健全隐患排查机制。加强各类突发事件风险隐患排查,建立风险隐患排查、登记、评估、检查、监控制度,并根据情况及时予以公告。在某类突发事件高风险时段到来之前,提前组织专项督查组深入基层开展风险隐患大排查,督促落实整改工作。对重点风险隐患,以预案、文件等形式,明确划定责任人、责任单位,要求限期整改。

  四是构建预警信息发布机制。在充分利用广播、电视、报纸、文件通知等传统预警信息发布渠道的基础上,开通了发布预警信息的专业应急网站,组建了覆盖到乡镇的短波电台通信网和集群对讲通信网,并与通信运营商和报纸、电视等传统媒体建立了预警信息发布机制,规范了发布流程。通过传统渠道与新兴渠道的优势互补,预警信息发布手段更加多样,发布速度更加快捷。

  五、加强应急信息通道建设,深入开展应急管理科普教育

  一是健全应急通信系统。“5·12”汶川特大地震发生后,阿坝州各种通讯手段曾一度中断,无法获知灾情,难以进行有效系统的调度指挥,灾区被分割成一个又一个“信息孤岛”。在抢险救灾过程中,及时开展了应急信息通道建设。目前,初步形成空中与地下结合、有线与无线互补的立体应急通信网络。对“中国阿坝州”网站进行全新改版,增加“阿坝州应急管理网”子站,成为应急信息互动的重要平台。组建阿坝州应急短波电台网,覆盖到全州106个乡镇。在此基础上,军地双方明确了固定的短波通信应急频率,要求全州各行业、各系统无线短波电台在应急时期自动转入,有效整合了全州的短波电台资源。利用中国电信集群通信技术,组建总容量超过350余部的天冀对讲应急集群通信网,覆盖到全州大部分乡镇和各主要防灾减灾系统,实现远程指挥、多点协调、统一调度功能。在抗击特大山洪泥石流灾害中,在预警信息发布、协调指挥等方面发挥了重要作用。购置海事卫星、铱星、欧星等不同运营商的卫星电话,作为应急通信的应急保障。

  二是深入开展应急管理科普宣传教育。打破街头宣传、活动宣传等受众面小、形式单一、局面被动、效果不佳的传统形式,主抓互联网络和学校教育两大应急管理科普宣传平台。依托“中国阿坝州”门户网站资源优势,开通“阿坝州应急管理网”,发布海量、全面、科学、生动、互动的突发事件科普知识,形成长期化、大众化、生动化的应急科普宣传平台。截至2010年10月,开通仅1年半的阿坝州应急管理网首页访问量已突破52万人次。编制了图文并茂的《阿坝州中小学校防灾减灾安全教育丛书》,将防灾减灾安全教育纳入中小学校课堂教学,实现“教育一个孩子、带动一个家庭、辐射整个社会”的宣传教育良性循环格局,推进了应急管理知识的全民普及。

  六、几点体会

  (一)优越的社会主义制度、伟大的改革开放成果是成功处置重特大突发事件的坚强后盾

  每一次重特大突发事件发生后,党中央一声号令,全国上下一起行动,专业救援队伍、医务工作者、志愿者从四面八方奔赴抢险救灾第一线,充分展示了中国特色社会主义无可比拟的优越性。我们深切体会到,只有社会主义中国才能举全国之力攻艰克难,实现一个省对口支援一个重灾县;只有社会主义中国才能调动一切可以调动的资源,实现军地协调、全民动员,开创大团结、大协作、大救灾、大重建的局面。

  我们深切体会到,如果不是改革开放30年的巨大成就,国家就不会有如此充足的财力、物力储备,就不会有如此完善的交通运输网络、科学技术体系,就不会有如此强大的抢险救灾能力,就不会一次又一次的创造群众个人捐赠的历史之最,我们就不可能在短时间内取得一次又一次的抢险救灾重大胜利。

  (二)不惜成本救人、提前预警预防是科学发展观在成功处置重特大突发事件中的集中体现

  面对重特大突发事件,党和政府始终把群众的生命放在第一位,不惜一切成本救人,每一项举措、每一个环节都围绕着人而展开,充分展现了对生命的关爱。

  面对重特大突发事件,提前做出预警预防,是保护人民生命财产最有效、最成功的做法。2010年“8·14”抗击特大山洪泥石流中,由于预警及时、组织到位,汶川县映秀镇于泥石流暴发前提前转移8500余名群众,最大限度的保护了人民生命安全。

  (三)各级党员干部身先士卒、靠前指挥是成功处置重特大突发事件的精神动力

  每一次重特大突发事件发生后,党中央、国务院和四川省委、省政府领导高度重视,亲临第一线视察指导工作,极大地鼓舞了斗志、增强了信心。阿坝州委、州政府主要领导同志挺身而出,勇挑重担,第一时间深入第一现场,组织指挥抢险救灾,极大地凝聚了力量、稳定了人心。州、县、乡各级党员干部迅速奔赴灾区、坚守一线,分片区组织指挥抢险救援,第一地点组织自救互救,极大地振奋了精神、安抚了民心。

  (四)统一指挥、属地管理是成功处置重特大突发事件的有力保障

  每一次重特大突发事件发生后,阿坝州迅速启动相应的应急预案,组建军地现场联合指挥部,建立人员调配、统筹联动、督促协调和联席会议机制,明确“第一时间、第一地点、第一现场”的工作要求,形成当地党委领导、政府主导、部门协作、军地协同、合力应对的处置突发事件工作指挥体系。同时,强化分片负责、属地管理,注重综合分析、科学研判,广泛吸纳各方建议意见,确保抢险救灾工作有力、有序、有效推进。

  (五)高效快速反应、迅速正确判断是成功处置重特大突发事件的前提要求

  面对重特大突发事件,高效快速反应极其宝贵,早行动一分钟,就可能多救助1个人;早赶到现场一刻,就可能多抢占一份抢险救灾主动权。高效快速反应必须依托顺畅有序的应急值守机制、体制,必须依靠“综合协调、运转枢纽”的政府总值班制度。

  面对重特大突发事件,迅速正确判断面临形势是取得成功的第一前提。判断正确,即可在最短时间内作出正确部署;判断失误,则将贻误战机。指挥者特别是负责应急值守工作的指挥者,对重特大突发事件上报信息的初判,影响着后续决策的有效跟进。第一时间作出正确初判,又受限于指挥者对当地情况的熟悉程度。“5·12”汶川特大地震后半小时,根据震级、震中位置和阿坝州地质结构,阿坝州委、州政府立即判断发生了特大地震灾害,半小时启动应急预案,作出决策部署。接到“8·14”特大山洪泥石流灾害信息报告后,根据映秀镇地理特点,州政府值班领导敏捷判断为发生重大险情,迅速启动应急处置程序,立即调动抢险救援力量,在其后的大救援中,成功救出所有被困人员。

  (六)有效的综合协调、多位一体的整体联动是成功处置重特大突发事件的基础保证

  面对重特大突发事件,应对处置工作千头万绪、纷繁复杂,必须开展有效的综合协调工作,形成多位一体的整体联动格局。各行业突发事件指挥机构面临跨部门、跨区域的综合协调任务,均难以协调运转。要建立并坚持在政府办公室管理下的应急管理办公室工作体制,在党委政府的领导下,依据《突发事件应对法》,充分整合各行业突发事件指挥机构力量,最大限度的实现军地联动、部门联动、政企联动,才能够充分发挥综合协调、运转枢纽职能,为成功应对重特大突发事件提供基础保证。

  (七)遵循规律、科学规划是成功处置重特大突发事件的长远需要

  重特大突发事件后的恢复重建,要坚持把一切经济社会活动置于自然生态系统可承载的范围之内,坚持用科学的态度、方法和步骤去研究分析、准确论证恢复重建的若干重大问题,充分考虑资源环境承载能力、科学规划选址、优先规划基本生活和公共服务设施。同时,要把恢复重建与强力推进经济社会发展结合起来,与转变发展方式结合起来,与优化产业布局结合起来,同步推进城乡、区域、经济社会协调发展。

  胡锦涛总书记2008年在全国抗震救灾表彰大会上指出,“一个善于从自然灾害中总结和汲取经验教训的民族,必定是日益坚强和不可战胜的!”阿坝州应急管理工作在巨灾应对中磨砺,在应急处突中历练,已经取得了阶段性成果,但是,离党和人民的要求还有不小的差距,与进一步做好应对突发事件的要求还有不小的差距,我们将以科学发展观为指导,居安思危,不断增强宗旨意识、忧患意识、责任意识,始终坚持预防为主、常备不懈,强化应急能力建设,不断开创应急管理的新局面。(本文刊登在《中国应急管理》杂志2010年第12期)

 

  【作者简介】

  何飚,四川省阿坝藏族羌族自治州人民政府党组成员、秘书长,是阿坝州人民政府应急管理办公室第一任主任,参与指挥协调了“5·12”汶川特大地震抗震救灾、“3·16”严重暴力犯罪事件维稳处突、“8·14”汶川特大山洪泥石流抢险救灾等重特大突发事件。

  李涌,四川省阿坝藏族羌族自治州政府应急管理办公室一科科长,先后参与了“5·12”汶川特大地震抗震救灾、“3·16”严重暴力犯罪事件维稳处突、“8·14”汶川特大山洪泥石流抢险救灾等重特大突发事件的应对处置工作。


审核:何飚责编:李涌

相关链接
·  州委副书记、州长吴泽刚在全州安全生产工作会议上的讲话
·  副州长杨长清在全州安全生产工作会上的讲话
·  浅析在阿坝州干线公路应急保通工作中取得的一些经验
·  阿坝州烟花爆竹安全管理经营现状与对策的思考
·  感谢和责任——写在“5·12”汶川特大地震一周年之际
主  办:阿坝藏族羌族自治州人民政府
承  办:阿坝藏族羌族自治州人民政府应急管理办公室
规划设计:阿坝藏族羌族自治州人民政府信息化工作办公室
联系电话: 0837-2831997